‘Pardonners’ botsen met de bureaucratie

Door René van Trigt
VNG Magazine 08-02-08

Voor een kleine dertigduizend asielzoekers die vallen onder het generaal pardon, ging vorig jaar de vlag uit. Maar daarmee begon in sommige gevallen tegelijk een moeizame gang door de Nederlandse bureaucratie. De problemen spitsen zich toe op het verkrijgen van een uitkering, het vinden van werk en een geschikte woning.

De Koerd Yilmaz Atalay (28) uit Amsterdam weet het niet meer. Al elf jaar verblijft hij als vluchteling in Nederland, samen met zijn ouders en nog vijf jongere broers en zussen. Toen hij in 2007 onder de generaal pardonregeling viel, was hij natuurlijk blij en gelukkig. Voortvarend nam hij als oudste zoon de zaken waar en wilde hij zijn familie inschrijven bij de gemeente Amsterdam. Sinds die tijd begon een moeizame weg door de Nederlandse bureaucratie. Inschrijving kon niet, want zijn familie had in Nederland steeds een wisselende verblijfsplaats gehad.

‘De ambtenaren weten het altijd beter’, verklaart hij zijn onmacht. ‘Ze luisteren niet. Ik heb ze zo vaak gezegd, sta nu niet klaar met je oordeel, luister nu eens, al is het maar twee minuten. Ze nemen nauwelijks de tijd om de procedures aan je uit te leggen. Wij zijn nieuw hier, we weten niet hoe de bureaucratie werkt. Het is zo ingewikkeld.’

Fout op fout
De IND stapelde fout op fout met het versturen van de verblijfsvergunning. Geboortedata klopten plotseling niet, waardoor een aantal gezinsleden geen verblijfspasje ontving. Met steun van VluchtelingenWerk, het steunpunt Vluchtelingen ASKV en het Daklozenteam heeft het gezin Atalay zich na maanden kunnen inschrijven in het bevolkingsregister van Amsterdam. Maar eind januari was er nog steeds geen uitkering, geen paspoort, geen werk en geen woning. Yilmaz Atalay: ‘Dat duurt allemaal maanden, je moet een hele papierwinkel door. We wonen nu al twee jaar met z’n achten in een particulier huis van een huisjesmelker, zeg maar gewoon een brandgevaarlijk krot. Met een torenhoge huur, waardoor we nu schulden maken.’

Petra Schultz, medewerker van het ASKV, het Amsterdams Solidariteitskomitee Vluchtelingen Amsterdam, die de familie Atalay begeleidt, bevestigt het verhaal van de familie Atalay. Ze kent ook meer families waarbij het moeizaam loopt. ‘Het klopt dat het allemaal heel traag gaat. Daar komt bij dat veel betrokkenen denken dat, nu ze eenmaal een status hebben, alles gelijk geregeld is. Maar aan hun situatie is nog niets veranderd. Sommige gepardonneerden hebben nog steeds geen pasje, geen geld, geen dak boven hun hoofd en verblijven in één van onze huizen of bij vrienden en kennissen.’

In afwachting van een woning van een corporatie huren sommige pardonners veel te duur op de particuliere huizenmarkt. Zo ontstaan schrijnende situaties, zoals bij de familie Atalay. Schultz: ‘Wanneer wij namens onze cliënten de gemeenten bellen, krijgen wij steevast te horen: “Daar wordt aan gewerkt”. Ondertussen schrijden de maanden voort.’ Maar er zitten ook twee kanten aan de zaak, benadrukt ze. ‘Het klopt dat alleen al het aanvragen én bezorgen van een verblijfspasje naar het juiste adres soms moeizaam verloopt, maar als we daarover contact opnemen met de IND of met de betreffende gemeente, zoals hier in Amsterdam, dan lukt het uiteindelijk wel. Maar je moet er met alle betrokken organisaties echt bovenop blijven zitten en niet denken dat het wel geregeld is nu ze een pardonstatus hebben. Vanzelf gaat niks.’

Murphy
Simon Bontekoning, projectleider van de uitvoering van de generaal pardonregeling bij de gemeente Amsterdam, kent de familie Atalay als geen ander. Bij deze familie geldt de wet van Murphy, zegt hij: wat maar mis kán gaan, gaat ook mis. ‘Voor een deel ligt dat aan de manier waarop we in Nederland zaken bedacht hebben. We zijn verplicht om alles te doen op basis van registratie. Je moet als pardonner, maar ook als gemeente beschikken over juiste codes, juiste nummers, kortom over sluitende formele documenten. Dat begint al met een juiste vermelding in de Gemeentelijke Basisadministratie. Als je daar niet, of niet juist in vermeld staat, ontstaan al hobbels en bobbels. Dan krijg je geen uitkering, geen arbeidsmarkttoeleiding, geen woning, geen inburgering.’

Een andere oorzaak is dat er zo ontzettend veel verschillende organisaties zijn en daarbinnen weer diverse afdelingen, die zich hiermee bezighouden, zegt Bontekoning. ‘Niet alleen de gemeenten, maar ook de IND alleen al kent veel verschillende uitvoeringsafdelingen. Dat bemoeilijkt de snelheid van handelen. Door de bank genomen werkt het wel, maar in sommige gevallen, zoals bij de familie Atalay, niet of nog niet. Maar aan onze intentie ligt het niet, het heeft onze volle aandacht.’

Pardonnisten
Volgens de laatste cijfers, die vrijdag 1 februari in de ministerraad werden besproken, vallen ongeveer 27.500 vluchtelingen onder de generaal pardonregeling, officieel de ‘Regeling ter afwikkeling van de nalatenschap van de oude Vreemdelingenwet’ geheten. Wolter Nijenhuis, bij de gemeente Rotterdam bestuurs- en beleidsadviseur van de burgemeester, vertelt dat alleen al in Rotterdam zo’n tweeduizend ‘pardonnisten’ zijn, zoals hij ze noemt.

Hij weet van de problemen waarmee sommigen te maken krijgen: ‘Pardonnisten zijn nu gewoon Nederlandse ingezetenen geworden en bewandelen daarmee dezelfde bureaucratische gang als andere Nederlandse burgers. Zij, en ook wij als gemeente, zijn gewoon gebonden aan Nederlandse wet- en regelgeving. Daar kunnen en mogen wij niet van afwijken. We behandelen daarom iedereen gelijk, maar de pardonnisten hebben wel onze aandacht. Speciaal voor hen is een kernteam Pardonregeling samengesteld, dat alle pardonnisten tijdens een gezamenlijke intake ziet en gelijk sociaal in kaart brengt. Voor pardonnisten makkelijk, want we hebben nu één loket waar alle gemeentelijke diensten en ook andere instanties in samenwerken. Het hoofddoel is alle werkprocessen op elkaar af te stemmen zodat grote vertragingen uitblijven. Daardoor beperken we zoveel mogelijk de ruis op de lijn zodat pardonnisten sneller geholpen worden.’

Pasjes
Zaak is dat de nieuwe statushouders zo snel mogelijk een IND-pasje, een verblijfsvergunning, krijgen, want die opent de weg naar alle legale voorzieningen zoals een woning, uitkering of werk. Als de verblijfsvergunning binnen is, en de pardonner staat ingeschreven in het Gemeentelijke Basisadministratie (Gba), volgt zo nodig als eerste het aanvragen van bijstandsuitkering. Maar daar gaat al een hoop mis, vertelt Nico Bus, manager bij VluchtelingenWerk Haarlemmermeer.

‘Er circuleren namelijk drie data waarop het recht op de Wwb-uitkering voor de pardonner ingaat. Alle pardonstatussen kregen dezelfde ingangsdatum, 15 juni 2007, zo staat in de wet. Voorts geldt als datum de dag waarop een pardonner de uitkering heeft aangevraagd bij het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI). En er circuleert nog een derde ingangsdatum bij het CWI: de dag dat pardonners hun verblijfspasje in bezit kregen. Daar woedt landelijk een discussie over, iedere gemeente doet het anders en het verschilt per situatie, merken wij in de praktijk. Daklozen kunnen bijvoorbeeld wel terugvallen op die 15e juni; mensen die lang in een asielzoekerscentrum zitten, en daar onderdak en inkomen krijgen, weer niet. Het verschilt dus per geval, jurisprudentie is er nog niet en wij voeren daar voor onze cliënten deze weken bezwaarprocedures voor. Het is niet eenduidig, nou, leg dat de pardonners maar eens uit.’

Taskforce
Volgens opgave van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) wonen veel pardonners, ongeveer elfduizend, nu nog in asielzoekerscentra. Om al die mensen te huisvesten – en dat in een krappe woningmarkt - moet volgens woordvoerder Jan-Willem Anholts door gemeenten snel een behoorlijke inhaalslag gemaakt worden. Niet zozeer in het oosten, maar wel in het westen van het land, waar de meeste pardonners graag willen wonen. Maar daar gloort enige hoop, als het aan de Friese commissaris van de Koningin Ed Nijpels ligt. Hij is eind vorig jaar voorzitter geworden van een taskforce Huisvesting, waar vertegenwoordigers van het Rijk, gemeenten en woningcorporaties erop toezien dat alle pardonners vóór eind 2009 zijn gehuisvest. Half februari komt hij met zijn eerste bevindingen.

Er zijn meer initiatieven die pardonners op weg helpen. Het CWI, het COA en Banenoffensief Vluchtelingen gaan zich sterk maken om gepardonneerden die per januari 2008 ‘wonen’ bij het COA binnen zes maanden aan het werk te helpen. Afhankelijk van de startpositie kan het gaan om een reguliere baan, een leerwerkbaan, een opleiding, stage of vrijwilligerswerk. Om ze te informeren over deze steun lopen zij momenteel alle asielzoekerscentra af om voorlichting te geven. Het project heeft tot doel drieduizend pardonners aan werk te helpen en loopt tot eind 2009.

Ziektekostenverzekering
Het is gewoon de paarse krokodil, de eindeloze bureaucratie, waar vluchtelingen mee te maken krijgen, zegt Edwin Huizing, algemeen directeur van VluchtelingenWerk Nederland. ‘Want het gaat natuurlijk niet alleen om inschrijving in het bevolkingsregister, inkomen, werk en huisvesting, waar de gemeenten bij betrokken zijn. Pardonners krijgen ook te maken met huurtoeslag, zorgtoeslag, kinderbijslag en scholen voor de kinderen, het aanvragen van een burgerservicenummer, de belastingdienst, een lening om hun huis in te richten, want ze bezitten vaak niet meer dan een koffer, en last but not least, het aanvragen van een ziektekostenverzekering, waar veel gedoe over is.

‘Zolang deze mensen in een asielzoekerscentrum verblijven, en dus hooguit wat zakgeld krijgen, zijn ze verzekerd via de Ziektekostenregeling voor asielzoekers. Zodra zij een woning krijgen toegewezen van een gemeente en zich aanmelden bij een ziektekostenverzekeraar, gaat de zorgpolis met terugwerkende kracht in tot de datum waarop de verblijfsvergunning is verkregen. In veel gevallen starten pardonners dus met een behoorlijke schuld wanneer ze zich in een gemeente vestigen. Dus wat de bejegening van de pardonners betreft: ik zou iedereen willen oproepen om wat meer clementie met deze groep te tonen. Ze verkeren soms al tien jaar in grote onzekerheid, en dan krijgen ze dit. Vind je het gek dat ze af en toe een kort lontje hebben?’

Venlo: één loket bedwingt de paarse krokodil
De naar schatting tweehonderd mensen met een generaal pardon in de gemeente Venlo kunnen terecht op één loket, officieel het Centraal Meldpunt Generaal Pardon geheten. Verantwoordelijk wethouder J. Lamers (GroenLinks) heeft achter dat loket alle instanties samengevoegd die te maken hebben met de nieuwe statushouders. ‘We hebben in een vroeg stadium, juni 2007, tegen elkaar gezegd dat we vooruit willen lopen op de regeling, zodat we niet verrast en overspoeld worden. Alle betrokken partijen hebben onder regie van de gemeente Venlo hun deelname aan het loket toegezegd: VluchtelingenWerk, de stichting Noodopvang, de drie woningcorporaties, de gemeente, het COA en het CWI.’

Niet alleen de instanties kunnen terecht op dit centrale aanspreekpunt, maar ook de pardonners. Of het nu gaat om inkomen, werk, huisvesting, de inburgering of het aanvragen van een nieuw paspoort, deze gecoördineerde aanpak heeft de bureaucratie effectief teruggedrongen. ‘Daarbij maken wij gebruik van een sociaal en maatschappelijk profiel dat de IND ons aanreikt. Zodra pardonners zich bij het Meldpunt aandienen, weten wij gelijk wat hun opleidingsniveau is, hun werkervaring etcetera. Dus kunnen wij ze effectief koppelen aan een inburgeringstraject. Ook inventariseren wij hun woonwensen, die we doorsluizen naar de corporaties. Qua huisvesting liggen we boven ons gestelde doel.’

Venlo is momenteel in gesprek met alle gemeenten in de kop van Noord-Limburg om deze aanpak regionaal op te schalen voor niet alleen pardonners, maar voor alle nieuwe statushouders.

Ook VNG loopt tegen verkokering aan
In de jongste bestuurlijke overleggen, die VNG-directieraadslid Wim Kuiper met staatssecretaris van Justitie Albayrak voert, kwam de uitvoering van de Pardonregeling steeds uitgebreid aan de orde. De uitvoering loopt op hoofdlijnen volgens plan. De huisvesting komt op gang en de samenwerking tussen de IND en de gemeenten verloopt grotendeels naar tevredenheid. Positief is verder dat het Rijk nu een adequate opvang heeft geregeld voor mensen die buiten de pardonregeling vallen en willen meewerken aan hun terugkeer. De samenwerking van de gemeenten met de nieuwe Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) verloopt naar wens.

Zowel de staatssecretaris als de VNG zijn op de hoogte van de bureaucratie die de uitvoering van de Pardonregeling met zich brengt. Kuiper: ‘Gemeenten en pardonners krijgen te maken met de bekende papieren tijger. Ook wij als gemeenten lopen tegen de verkokering aan, omdat wij te maken krijgen met verschillende portefeuilles. De huisvesting is bijvoorbeeld onderdeel van VROM, de uitkering valt weer onder Sociale Zaken, de problemen met de ziektekostenverzekering vallen onder VWS. Dat heeft onze aandacht.’

Een ander onderwerp dat in het bestuurlijk overleg aan de orde komt, is dat pardonners niet tussen de wal en het schip moeten vallen op het moment dat ze als nieuwe statushouders het asielzoekerscentrum van het COA hebben verlaten en in een gemeente worden gehuisvest. ‘Het geldt niet voor iedereen, maar een deel van de pardonners heeft behoefte aan zorg van de AWBZ of Wmo. De oplossing moet worden gevonden in de vierhoek COA, VluchtelingenWerk, het gemeentelijk Wmo-loket en de eigen verantwoordelijkheid van de nieuwe statushouder. Eventueel nog aangevuld met de huisarts, of, voor de wat zwaardere gevallen, de Geestelijke Gezondheidszorg. We streven naar wat we noemen een “warme overdracht”.

Wat meer tijd in beslag neemt, is het verbeteren van de hele asielketen. ‘Daar zijn wetswijzigingen voor nodig en die lopen via het kabinet en de Tweede Kamer. Namens de VNG dringen wij bij de staatssecretaris aan op een spoedige behandeling. Van het moment van aanmelden bij binnenkomst tot en met het inburgeren van nieuwe statushouders in een gemeente: de gang van de asielzoeker in deze keten kan ons inziens soepeler verlopen. Ze heeft toegezegd binnenkort met een nieuw wetsvoorstel te komen.’

Door René van Trigt